Az Európai Unió nem lehet erős, ha nem erősek az együttműködést alkotó egyes nemzetek. A néhány nappal ezelőtt zárult granadai informális EU csúcs napirendjén is szereplő, EU jövőjéről szóló német–francia reformjavaslat látszólag ésszerű alternatívát kínál az eddigi erőltetett föderalista kincstári nézetekkel szemben, hiszen színlegesen megőrzi a tagállamok választási lehetőségét az európai együttműködés egyes szintjeiben való részvételt illetően. A valóságban azonban az európai egység felváltását célzó új terv súlyos kockázatokat hordoz magában: a többsebességes Európa új javaslata intézményesíti az Európai Unión belül évtizedek óta jelen lévő aszimmetriát mag és periféria, követendők és követők, régi és új tagállamok között, felszámolva ezzel a demokrácia, szabadság és megegyezés értékein alapuló közösséget.

A XXI. Század Intézet legújabb elemzésének fókuszában a Franciaország és Németország által előterjesztett, az Európai Unió átfogó strukturális reformjára vonatkozó javaslatcsomag áll, amely több lehetőséget is megvizsgál az Európai Unió esetleges bővítését követően.

Egy olyan Európa sikerében vagyunk mi magunk is érdekeltek, amely valamennyi tagállama sikerét egyformán támogatja. Az új európai reformjavaslat jelenlegi formájában se hús, se hal, amely legfeljebb a német–francia kapcsolatok javítására alkalmas, európai szinten azonban félő, hogy aláássa a tagállamok és az uniós állampolgárok egyenrangúságára, vitális érdekeik tiszteletben tartására épülő európai egységet.

A többsebességes Európa régi-új terve

„Mi, az Európai Unió vezetői, azért gyűltünk össze Granadában, hogy megkezdjük az Unió elkövetkező évekre vonatkozó általános politikai irányainak és prioritásainak meghatározására irányuló folyamatot, és olyan stratégiai intézkedéseket irányozzunk elő, amelyek mindannyiunk javát szolgálva formálják közös jövőnket.” – fogalmaztak az európai vezetők néhány nappal ezelőtt a Spanyolországi Granadában tartott informális csúcs záródokumentumában. A nyilatkozat szerint az Uniónak meg kell teremtenie a szükséges fundamentumokat és belső reformokat kell végrehajtania annak érdekében, hogy készen álljon az új tagállamok csatlakozására. A granadai informális csúcs jelentette az első alkalmat arra, hogy Európa vezetői napirendre tűzzék az Európai Unió reformjára vonatkozó – formális értelemben csak munkadokumentumnak tekintett – német–francia elképzelést, a kérdéssel elválaszthatatlan módon összekapcsolt uniós bővítési perspektívák áttekintése mellett.

„Az EU bővítése és felkészülése a 21. századra” címet viselő német–francia jelentés szerzői négy koncentrikus körből álló uniós modellt képzelnek el: A belső kör, amelybe a szoros integrációt kialakító euró-, illetve a schengeni övezet önkéntes tagjai tartoznak, vagyis a Mag-Európa; ezt követi az Európai Unió köre a belső körből kimaradt tagországokkal; a társult, azaz csatlakozásra váró nyolc ország köre (Törökország és a nyugat-balkáni országok mellett Moldova és Ukrajna); valamint a Macron francia elnök által tavaly életre hívott Európai Politikai Közösség, vagyis a földrajzi értelemben vett európai vezetők laza szövetsége. A tervek szerint az így átalakuló Európai Uniót az EU intézményrendszer változásai is lekövetnék, a javaslatok azonban rendkívüli aránytalanságokat vetítenek elő. Ilyen például annak lehetősége, hogy a Mag-Európát támogató uniós adminisztráció a belső körön kívülre szoruló országok vonatkozásában is döntéseket hozzon, vagy a jogállamisági eljárások keretében az eddigi legszélesebb körű eljárások indulhassanak, kilátásba helyezve mind a pénzügyi szankciók, mind a tagállami szavazati jog felfüggesztésének, mind pedig az uniós elnökség megvonásának lehetőségét.

A többsebességes Európát vizionáló javaslat eddig sem volt ismeretlen, a Mag-Európa-elképzelésben sincs eredetiség. Az EU integráció mélyítésének és szélesítésének közös koncepciója szintén nem jelent újdonságot, hiszen a differenciált integrációról szóló elképzelés azóta része a politikai diskurzusnak, amióta a hidegháború befejezése után az Európai Unió keleti bővítése első ízben terítékre került, elsősorban azért, mert az Európai Közösség megítélése szerint potenciális rizikót jelentett, hogy az új tagállamok csatlakozása felhígítja az „Európa népei közötti egyre szorosabb unió” (EUSZ 1. cikk) gondolatát.

Az uniós integráció ezen alapelvét a Római Szerződés fogalmazta meg, közös, német–francia kívánságra. Az egyre szorosabb integráció perspektívája e két ország számára kétségkívül esszenciális, hiszen az uniós projekt Franciaország számára a német, Németország számára pedig a francia dominancia megakadályozását jelenti. Éppen ezért az Unió jövőjéről szóló távlati gondolkodás tárgya csak közvetetten Európa.

Német–francia érdekegyeztetés összeurópai hatásokkal

A német–francia megbékélési folyamat kulcsát már a kezdet kezdetén az jelentette, hogy a két fél nem pusztán a két állam közötti viszonyra redukálta, hanem összeurópai szintre emelte az érdekek egyeztetését és európai kontextusban vizsgálta az együttműködés lehetőségeit. Ennek megfelelően a francia külügyminiszterhez fűződő 1950-es Schuman-terv középpontjában az állt, hogy a szén- és acéltermelést közös német–francia hatósági felügyelet alá kell helyezni, de úgy, hogy más államok is csatlakozhassanak majd ehhez a szervezethez, megteremtve egy jövőbeli európai kooperáció alapjait.

Több mint hatvan év telt el azóta, hogy Franciaország és Németország 1963. január 22-én aláírta az Élysée-i szerződést, amely fordulópontot jelentett a francia–német kapcsolatokban, és a két ország közötti megbékélést szimbolizálta az évszázados konfliktusok után. A megállapodás létrehozta a két nemzet közötti rendszeres konzultáció kereteit és megalapozta a szoros együttműködést politikai, gazdasági és kulturális kérdésekben.

A kölcsönös megbecsülés mellett azonban a megállapodás létrejöttében de Gaulle azon megfontolása is kiemelt szerepet játszott, hogy a francia–német szövetséggel kívánta ellensúlyozni az USA Európára gyakorolt befolyását, a francia vezetésű ún. „kis Európa” létrehozása érdekében. A német kancellár és a francia elnök által aláírt szerződés jelentőségét mutatja, hogy egészen 2019 elejéig (az Aacheni szerződésig) kijelölte a két ország kapcsolatának kereteit.

Angela Merkel német kancellár és Emmanuel Macron francia elnök 2019. január 22-én írták alá a városháza koronázási termében az Aacheni szerződést, megerősítve elkötelezettségüket „egy erős, jövőorientált és szuverén Európa iránt”, és magasabb szintre emelve a német–francia barátságot – egy barátságot, amely Európa javát szolgálja. Ennek része az Európa-politika még szorosabb összehangolása, az erős közös kül- és biztonságpolitika, valamint egy közös szabályokon alapuló gazdasági térség. Konkrét rendelkezések tekintetében azonban inkább az Élysée-szerződés felvizezett változatának tekinthető. Ennek ellenére a német–francia munkamegosztást továbbra is hatékonynak lehetett tekinteni: a pénzügyi stabilitás biztosítása továbbra is Németország, a kül-, biztonság- és védelempolitika meghatározása Franciaország feladata volt. Az orosz–ukrán háború azonban megbontotta ezt az együttműködést, amely kölcsönös bizalmatlansághoz vezetett, s a német–francia kapcsolatok ezáltal az elmúlt év során történelmi mélypontra süllyedtek.

A két ország számára kiutat jelenthet ebből a helyzetből egy olyan új európai projekt, amely hivatalosan is leszámol az egyenjogú európai nemzetek szabad együttműködésének illúziójával és intézményesíti a tagországok közötti különbségeket – vagyis Franciaország és Németország, a Mag-Európa előjogait. De milyen áron?

Az uniós integráció lényege: egység helyett igazodás?

Az 1988–90 közötti nagy közép- és kelet-európai szabadságküzdelem sikere, a Szovjetunió összeomlása váratlanul érte a saját rendszerét hosszú évtizedek alatt a hidegháborúhoz hozzáigazító, annak kényszereit jobb híján elfogadó, magára alkalmazó Nyugatot. A hirtelen megváltozott helyzetre sem az új demokráciáknak, sem Európának nem volt végiggondolt saját programja, így a többsebességes Európa bevezetésére több nyugati vezető is potenciális megoldásként tekintett. 1989 júliusában Helmut Kohl német kancellár két tanácsadója, Michael Mertes és Norbert J. Prill nyilvánosságra hozott egy javaslatot, amely egy, a „Belső Hatok” szövetségi központja köré épülő koncentrikus körökből álló Európát vizionált. Később Mertes és Prill részben visszavonták eredeti elképzelésüket azzal érvelve, hogy a hidegháború utáni EU inkább hasonlítana az „olimpiai gyűrűk”, mint a „koncentrikus körök” Európájára. 1994-ben – még az EU-12 időszakában – azonban a német kereszténydemokraták, Wolfgang Schäuble és Karl Lamers közzétettek egy ezzel azonos koncepciót, amelyben egy „Mag-Európa” (Kerneuropa) létrehozatalát szorgalmazták. Az elképzelés szerint a „Mag-Európa” „centripetális hatással” rendelkezne, vagyis mágneses vonzerővel bírna Európa többi részére.

Első olvasatra az „egyre szorosabb unió” egy európai egységprojektet helyez kilátásba, amelynek lényege az európai integráció történelmi küldetéseként a hidegháború alatt mesterségesen kettészakított kontinens újraegyesítése és egységben tartása lenne. Az EU keleti bővítése során kialakult dinamikák azonban korán egyértelművé tették:

Az egység elvének helyét pedig szinte azonnal az igazodás elvárása váltotta fel. Az európai együttműködés felé tartó országok a szabadságot, a biztonságot, a nyugati jólétet akarták, a Nyugat pedig azt, hogy a számára legkevesebb változtatással, áldozattal megússza a nagy változást, miközben saját előnyére fordítsa a bővítés által kínált gazdasági lehetőségeket.

Ennek megfelelően nyugati felfogásban az európai integrációs projekt egy igazodási folyamattá vált, amely annak elfogadását feltételezi, hogy mind az integráció stratégiai irányait, mind pedig az európai kooperáció társadalmi és gazdasági modelljeit a francia–német együttműködés jelöli ki. Az így meghatározott igazodási követelmények miatt pedig nyugati értelmezésben csak egyetlen modell ismerhető el európaiként, e felfogás pedig már a kezdetektől meghatározta, majd tartósította az Európai Unión belüli aszimmetriát. A felzárkózás tempóját, módozatait a követendő országok diktálták. Európa újraegyesítésének nyugati projektje nem tartotta fontosnak, sőt néha kifejezetten kiküszöbölendőnek, meghaladandónak tekintette a csatlakozni kívánó országok sajátosságait, szempontjait, netán megjelenő saját érdekeit, történelmét, nemzeti hagyományait, ezek helyett viszont az átadott mintának megfelelő, kulcsrakész uniós tagságot kínált.

A többsebességes integrációra végül nem volt szükség a keleti bővítés során. A Szovjetunió összeomlását követően létrejött demokráciák új rendszerük kialakításánál átvették a Nyugaton bevált politikai, alkotmányos intézményeket, a kommunizmus által megszakított történelmi folytonosságuk helyreállítása helyett az aktuális, sokféle, gyakran egymásnak is ellentmondó nyugati modellekhez igazodtak és a felzárkózás reményében szinte azonnal teljesítettek minden írott és íratlan tagsági feltételt. A nyugati országok ennek megfelelően az „egyre szorosabb unió” projektjére azóta sem a tagállami érdekek közelítése és összehangolása szempontjából tekintenek, hanem az számukra továbbra is a Mag-Európa érdekeihez való egyre feszesebb alkalmazkodás elvárását jelenti.

Válsághelyzet és átalakuló Európa – a többsebességes unió a kiút?

Az Európai Unió nemrégiben még új tagjai azonban húsz esztendő alatt új szövetségeket építettek egymással, az addigi kizárólagosan Nyugat-Kelet befolyásolási irány aritmetikája pedig megváltozott. Ismét indokolttá vált leporolni a többsebességes Európa koncepcióját.

„Az Európai Unió nem engedhet nemzeti vétójogot kül- és biztonságpolitikai ügyeiben, ha meg akarja őrizni vezető szerepét a globális politikában. Moszkva ukrajnai háborúja egyre sürgetőbbé teszi az európai egységet és fokozza a nyomást az egyes tagállamok döntései önző blokádjának felszámolására” – hangzott Olaf Scholz német kancellár fenyegetése 2022 júliusában. A külügyi vétó eltörlése az uniós integráció lényegével leszámolva előírná, hogy az Európai Unió külügyi döntéseihez nem egy minden álláspontot tiszteletben tartó egyeztetési folyamat vezet, hanem azt a nagy tagállamok akarata és nemzeti érdeke határozza meg. Eközben a migrációs politika tagállamokra erőltetése szintén látványos kudarc. Az új reformjavaslat mindkét kérdést egyszerűen rendezné, figyelmen kívül hagyva a Mag-Európa bármely döntésének, intézkedésének az egész kontinensre kiterjedő hatásait.

A Mag-Európa pozícióra törő nyugati tagállamok értelmezésében az integráció és az azzal járó előnyök a keleti bővítési körben csatlakozott tagállamok részére biztosított gesztusokként jelennek meg. Azonban a valóságban az európai uniós tagság nem alamizsna. Az Európai Unió lényege, hogy nemcsak a belépő országok, hanem minden résztvevő részére kölcsönös előnyökkel jár.

Húsz évvel ezelőtt Magyarország abban a tudatban és azzal a felhatalmazással csatlakozott az Európai Unióhoz, hogy a sok történelmi viszontagság után egy új típusú szövetség egyenrangú, tiszteletben tartott tagjai lehet. Egy olyan Európai Unióhoz tartozhatunk, ahol a közös célok elérése érdekében közös előnyöket biztosítunk egymásnak, saját magunk és valamennyi tagállam sikere, gyarapodása érdekében. Unió tagságunk legitimációját a szuverenitás végső letéteményesei, az uniós állampolgárok egyenlőségének Szerződésekben is előírt alapelve biztosítja. Bármely reform, amely az integráció fokának megválasztását biztosító szabadság, egyenlőség és mellérendeltség helyett a tagállamok aszimmetrikus viszonyát intézményesíti, aláássa az európai polgárok Unióba vetett bizalmát és felszámolja a demokrácia, szabadság és megegyezés értékein alapuló európai közösséget.

Petri Bernadett